原经略司判官田况调为宁朔军副都指挥使，徐平上书要求朝中新派判官来，并推荐了曾公亮。赵祯经过权衡，最终答应了徐平的请求，派曾公亮任秦凤路经略司判官。曾公亮在朝中编兵书，算是知军事，而且兼任天章阁侍讲，为赵祯讲解经义，算是他熟悉的大臣。

    做皇帝的，总是免不了向边地派出自己熟悉觉得信得过的臣僚。沿边数路中，其他几路赵祯很难这样做，文臣经略的属官是他们自己辟的，武将根本就排斥文人参与军事。只有徐平这里来者不拒，还会主动要求朝中配属官，赵祯的亲信便就大多塞到这里来。

    徐平在西北，打胜仗灭党项是目标之一，战争中重整军事文化和制度是目标之二，他要的人才是有高的文化水平的人，其他都在其次。不会打仗，那便去学，只要用心在这里总能学会。在学习的过程中，新的军事文化和制度也就宣扬出去了。而且以现在徐平的地位，也不用担心官员到了秦州悛怙难制，现在朝中除了几位老臣，没人敢在他这里撒野。

    徐平在朝中的基本盘，本来是以三司官员为主的财政专精的文臣，到了秦州之后又多了新军制中成长起来的将领。随着战事的进行，秦州管辖的事务越来越复杂，这两部分官员开始有交叉，他们将来会成长成什么样子，徐平的心里也没有底。

    曾公亮的到来，使秦州军的正规化再进一步，各种制度开始系统化，并形成成文的条例。或许将来的兵书中，秦州的新军制将成为重要的部分。

    紧接着，徐平新辟原任凤翔府通判的同年梁蒨为秦凤路主管经略司公事，负责帅府的日常杂务。徐平自己则从日常事务中脱身出来，对陇山以西的军政、民政重新梳理。

    随着战事的进行，经略司的属官编制比以前开始增加，以适应新制度下，边疆军事民政越来越向经略司集中的趋势。秦凤路经略司，现在应该是判官两人，主管公事一人，勾当公事一人，机宜一人，还有由副都部署兼任的经略安抚副使一人。此时桑怿由于军功升迁，以秦凤路副经略使兼副都部署，兼宣威军都指挥使。在编制上，徐平的帅府还少一人勾当公事，徐平还没有想好合适的人选。秦凤路的帅府五司各有职掌，虽然主持各司的多是武将，但也明白吏事，并不急着把缺的人选补进来。

    徐平不在帅府的日子，军事上的决策权交给桑怿，日常事务的处置权则交给王凯。经略使的军事权力，实际上来自兼任的都部署，特别是指挥作战的权力。王凯则是秦州的监军，在现有的制度上权力有限，一切都来自于徐平的授权。徐平在秦州的军改，慢慢已经涉及到了边路的机构设置，人员编制，以及各自的权力。由于还在试行，在制度上秦州帅府与制度设计有很多冲突的地方，一时改不过来，靠着徐平的直接授权在运行。

    秦凤路能够如此运行的核心，还是赵祯没有收回去的便宜行事之权。这道诏书只要还在徐平的手里，很大程度上他就可以绕开枢密院和三衙，以自己的意志在秦州行事。而连续几次军事上的胜利，巩固了徐平的权力，只是临时性的授权终究不牢靠。

    大宋的军事制度在设计上分权厉害，犬牙交错，很难形成一个人独断专行的局面。哪怕同一个时间，边路帅臣和边路帅臣的权力实际也是不相同的，要看兼任的官职，还要看临时给予的权力大小。现在的西北沿边五路当中，徐平的权力最大，鄜延和环庆两路的帅臣权力最小，军事上他们上面还有一个陕西路都部署夏守赟。

    经过数个月的磨合，秦凤路在军事制度上的运行才正常起来，虽然还缺少制度上的保障，但已经足可以适应现在的局势。进入夏季，徐平在定西城的日子越来越少，更多的时间是在秦州，军中的日常事务他已经很少插手了。

    这一天，徐平在秦州帅府召见石延年、范祥、王拱辰以及新任秦州都监赵滋议事，讨论一年多来并帐为村、编户齐民的成果，以及未来制度施行的原则。

    石延年道：“自一年前在秦州周边并帐为村，现在陇西县以西，天水县以北，均已经完成。原本以为会引起蕃人不满，多生事端，一年下来，却没想到事情反了过来。现在离着秦州近的地方，不时有蕃落要求州衙在他们那里施行并帐。只是现在州里官吏不足，人手稀缺，只能拖下去。如今陇西已经设县，要想把并帐推行的地方再广一些，必然还要设更多的县镇。